„Dobre zmiany” prawa gospodarczego. Dokąd idziemy?
31 sierpnia 2021 r. w Dzienniku Ustaw poz.1598 ogłoszono ustawę o z zmianie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów, przymusowej restrukturyzacji oraz niektórych innych ustaw. Dowiadujemy się z niej o zmianach w wielu ustawach w ogóle nie związanych z celem czy ogłoszonym tytułem. Jest to kolejny przykład zmian prawa wprowadzonych w ukryciu, bez konsultacji, pokazujący dokąd w prawie gospodarczym zmierzamy. Na stronie 70 dowiadujemy się, że zmiany dotyczą też ustawy o biegłych rewidentach (…) i o nadzorze publicznym. Nie ma to żadnego związku z tytułem owej noweli, a sposób ujęcia tych zmian wskazuje, że autorom nie zależało na rozgłosie, nie wspominając o trybie konsultowania, procedowania czy uchwalania. Przedstawiono je jako propozycję rządową, a z zapisu procesu legislacyjnego wynika, że żadnej dyskusji parlamentarnej, czy merytorycznego uzasadnienia tych zmian nie było. Nie było też wskazania źródeł pokrycia kosztów – bo wiadomo, że pokryją je biegli rewidenci, czyli pozarządowa organizacja, Polska Izba Biegłych Rewidentów (PIBR), utrzymująca się ze składek. PIBR, najważniejsza w kraju organizacja, nawet nie została o tych zmianach poinformowana, Jeśli ktoś miał wątpliwości o zamiarach władz, to po przeczytaniu owych zmian, które weszły w życie 15 września, zapewne się ich pozbył. Podobnych zmian było więcej, tym razem chodzi o przedłużenie do ośmiu lat, czasu gromadzenia dokumentacji, czytaj makulatury, oraz karania biegłych. Nasuwa się jedno pytanie: czemu owe zmiany mają służyć, jak mają poprawić jakość audytu, o której głośno trąbi PANA (Państwowa Agencja Nadzoru Audytowego) i jak mają pozytywnie wpłynąć na obraz działalności gospodarczej prezentowany w sprawozdaniach?. A rozjazd pomiędzy rzeczywistością gospodarczą i sprawozdawczością, nie tylko się powiększa, ale też władz nie interesuje. Rzeczywistością staje się bardziej to, co głosi się na konferencjach prasowych, zapisze się w dobrych sprawozdaniach (sic), a biegli, jeśli chcieliby jeszcze przeprowadzać jakieś rewizje finansowe, to niech się mają na baczności.
Przypomnijmy, że audyt finansowy/ rewizja finansowa, to kompleksowe badanie sprawozdania finansowego, które ma dostarczyć podstaw do stwierdzenia, że przedstawia ono rzetelnie i jasno sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy jednostki,. Że jest ono zgodne z obowiązującymi jednostkę przepisami, postanowieniami statutu lub umowy, że zostało sporządzone na podstawie ksiąg rachunkowych itd.. Wyniki takiej rewizji są przedstawiane w postaci sprawozdania z badania, które zawiera ocenę, czy sytuacja finansowa nie jest zagrożona w okresie przynajmniej 12 najbliższych miesięcy. Tak, 12 miesięcy, bo po nich przychodzi nowy audytor, badający jednostkę ponownie i ocenia sytuację niezależnie od poprzedników. Badany podmiot jest zobowiązany do zachowania dokumentacji źródłowej przez 5 lat, takoż był i biegły dokumentujący czynności rewizyjne; z dniem 15.09 będzie to 8 lat. Jakie znaczenie mają mieć wtórne informacje i czego miałyby dowodzić po 8 latach w sytuacji, gdy nie ma już dokumentacji źródłowej? Czemuż miałyby owe robocze notatki służyć, kiedy mamy audyt najnowszy, sprzed dwóch, trzech, czterech czy pięciu lat? Odpowiedź na każde z owych pytań jest prosta: mają one niewielkie znaczenie już po badaniu sporządzonym przez następnego audytora, więc możliwości są dwie: karać bez względu na trafność wydanej opinii (bo czegoś biegły nie zapisał), albo nie karać tych, którzy wydali opinię taką, jakiej oczekiwaliśmy, niezależnie od faktów. Nie ma danych źródłowych, więc opinię obronią notatki!
Zakres wiedzy, którą musi posiąść biegły rewident jest rozległy i obejmuje: teorię i zasady rachunkowości; sporządzanie sprawozdań i ich analizę, rachunek kosztów i rachunkowość zarządczą; kontrolę wewnętrzną; rewizję finansową, etykę zawodową, prawo spółek, ład korporacyjny; prawo upadłościowe i naprawcze; prawo podatkowe, cywilne; prawo pracy i ubezpieczeń społecznych; prawo bankowe, ubezpieczeniowe; technologie informacyjne i systemy komputerowe; mikroekonomię i makroekonomię; matematykę i statystykę, zarządzanie itd. Wydaje się wręcz niemożliwością posiadanie tak rozległej wiedzy, ale tak stanowi prawo. Wskazane byłoby, aby wiedza biegłych była wykorzystana, więc to oni powinni stać na straży jawności i przejrzystości obrotu gospodarczego, a także dbać o właściwy przekaz informacji generowanych przez podmioty gospodarcze. Rewizja finansowa jest więc systemowym badaniem polegającym na obiektywnym ustaleniu prawdziwości i ocenie stwierdzeń na temat wyników działalności gospodarczej oraz stopnia zgodności z rzeczywistością gospodarczą. Wyniki tych badań przedstawia się akcjonariuszom, udziałowcom, bankom, właścicielom, a w przypadku jednostek zaufania publicznego, także społeczeństwu. Nie ma innego zawodu w Polsce, który wymagałby tak szerokiej merytorycznej wiedzy! Ale informacja o wynikach rewizji finansowej jest coraz bardziej ograniczana, a nawet utajniana!.
Jak wynika z art. 64 ustawy o rachunkowości, badaniu podlegają roczne sprawozdania finansowe – kontynuujących działalność: banków, zakładów ubezpieczeń, spółdzielczych kas, jednostek działających na podstawie przepisów o obrocie papierami wartościowymi oraz przepisów o funduszach inwestycyjnych, funduszy emerytalnych, instytucji płatniczych, spółek kapitałowych z wyłączeniem mikro i małych przedsiębiorstw. Dla nich audyt stanowią rozliczenia podatkowe, a ponieważ zarządzają majątkiem własnym, nie jest niezbędny arbiter w postaci biegłego rewidenta. Natomiast w sytuacji przedsiębiorstw i organizacji większych, gdzie zarządza się majątkiem nie swoim, tam rewizja finansowa jest konieczna. Znamienne jest też, że badaniu podlegają podmioty „kontynuujące działalność”, więc jeśli podmiot zaufania publicznego ogłosi, że nie zamierza jej kontynuować (zostanie poddany likwidacji, restrukturyzacji itp.) to rewizji finansowej uniknie. To jest idealna furtka do uniknięcia kontroli. Może zamiast 8-letnej karalności, należałoby się zastanowić nad korektą tego zapisu?
Obecne zmiany prowadzą do tego, że znaczenie audytu ulega zmniejszeniu, a problemy rosną. Dodatkowe obciążenia i obowiązki firm audytorskich wyeliminują następne podmioty z rynku, który staje się powoli oligopolem. Kontrolowanie działalności audytowej w zakresie takim, jaki planuje PANA wzmacnia nadzór publiczny nad działalnością PIBR, co nie jest z gruntu złe, ale nie ma tam nic, co wzmacniałoby rolę audytu i prowadziło do niwelowania rozbieżności między rzeczywistością a sprawozdawczością! Tak rozumiana reforma audytu pozwala sterować, kto ma badać najważniejsze podmioty i organizacje w państwie i jaki ma być efekt owej rewizji. Spośród 1,3 tysiąca firm audytorskich, jedynie 70 z nich badały jednostki zaufania publicznego. Rynek audytu banków, funduszy, zakładów ubezpieczeń, spółek akcyjnych i innych JZP jest już owładnięty przez nielicznych. Pojedynczy biegły ma niewielkie szanse konkurowania z gigantami: po pierwsze: jego opinia niewiele znaczy, a po drugie: zamawiający nie ma pewności jakąż to opinię ów biegły wyda. Dlatego zamawia audytora, któremu płaci dużo, ale otrzymuje opinię taką, jakiej oczekuje. Przykładów na to jest mnóstwo.
Scentralizowany nadzór nad firmami audytowymi miał zmniejszyć możliwości działania spółek niezgodnie z prawem. Ale przecież nie tylko o spółki tu chodzi, lecz również partie, fundacje, jednostki budżetowe i wszelkie inne podmioty korzystające ze środków publicznych. Kontrola audytu to niewielka część całości, najważniejsze są kompetencje i umiejętność formułowania wniosków z audytu, czyli tzw. eksperckiego osądu. Dlaczego z procesu kontroli oraz zmian prawa wyłączono PIBR i inne organizacje skupiające biegłych? Jakie względy merytorycznie za tym przemawiają? Czy PANA, działająca od roku, jest tak kompetentną organizacją, że nie potrzebuje z nikim współpracować? Dotychczasowe próby to raczej pozory współpracy, bo PANA jako organ władczy i tak postanowi, jak zechce. Potwierdzają to dyskusje, które dotychczas się odbyły.
Właściciele jednostek oprócz opinii na temat sprawozdania, chcieliby też wiedzieć, czy i co robią nie tak, co należałoby usprawnić itp. Wizyta biegłego u przedsiębiorcy była ważna, ale teraz biegłemu nie wolno udzielić żadnych porad! Jest to absurd oznaczający, że od chwili wprowadzenia zapisu art. 56 ustawy, zawód ten w oczach przedsiębiorców przestał mieć merytoryczne znaczenie. A przecież dla zachowania niezależności wystarczyłoby wymienić usługi tedy wyświadczone. No ale zwyciężył interes innych zawodów, więc nie pora lać łez na biegłymi, którym w nagrodę dodano obowiązków administracyjnych.
Od chwili likwidacji KKN, zawód biegłego rewidenta nie jest już wolnym zawodem; ma co prawda mnóstwo ważnych obowiązków, lecz uprawnień niewiele, a samorządności żadnej. W tym kontekście należałoby zapytać: kto się odważy sprzeciwić wynikom finansowym ogłoszonym przez popieranych politycznie czempionów? Po drugie: co i w jaki sposób owe przedłużone terminy karania/dokumentowania mają poprawić? Skoro żadnego uzasadnienia nie przedstawiono, podpowiedzmy: nie poprawią nic!.
Natomiast gdyby chodziło o podniesienie rangi audytu i jego wpływu na rzeczywistość gospodarczą, należałoby, wzorem krajów UE czy EEC jak np. Norwegia, albo Nowa Zelandia doprecyzować następujące sprawy:
1) uznać, że sprawozdanie z badania zawiera wiążące dane dla wszystkich którzy się tym posługują – urzędów, sądów, inwestorów, właścicieli, chyba że wykaże się jego nieprawidłowości w toku kontroli, którą zaostrza PANA. Po co zatem zwiększone restrykcje wobec biegłych, kiedy nie zwiększamy/poszerzamy znaczenia audytu? Dziś w przeważającej większości audyt to niepotrzebny wydatek, niemal zło konieczne: by raport złożyć do KRS! Tak rozumują przedsiębiorcy!
2) objęcie audytem partii politycznych, w miejsce formalnego potwierdzania sporządzonych tabelek, że pieniądze wpłynęły na prawidłowe konto itp. Takie sprawdzania (bo przecież nie audyt) mogą robić urzędnicy np. PKW. Natomiast audyt partii winien obejmować ocenę jej działalności finansowej wraz z zasadnością ponoszonych wydatków na cele statutowe. Dotychczas nie podlegają one kontroli i wystarczy, że koszt urządzonej imprezy partia nazwie konwencją, by wszystkie związane z nią koszty jak zakup alkoholu, najem kwater, ochrona prywatnych osób, uważać za koszty statutowe. Jak uznać koncert Zenka na imprezie partyjnej za koszt statutowy! Ale uwaga: partie mogłyby ponosić sobie te koszty, gdyby nie korzystały z pieniędzy publicznych! Dla porównania – przedsiębiorcom takich kosztów ponosić nie wolno, mimo, że finansują je z własnych środków. Jak długo mamy czekać na zlikwidowanie tego absurdu?
3) rozgraniczenie wydatków na cele państwa oraz na cele partii. W tym zakresie nie różnimy się wiele od Korei Płn. Merytorycznie łatwo to zrobić, trzeba jedynie politycznej woli. Jak długo klasa polityczna ma pasożytować na państwie? W bogatej Norwegii nikomu do głowy nie przyjdzie, by jakiekolwiek wydatki partyjne czy osobiste realizować kosztem budżetu, bo to jest kradzież środków publicznych. U nas pazerność usprawiedliwia wszystko.
4) wszelkie nietrafione inwestycje, wieże, przekopy, porty, łady, zapasy strategiczne itp muszą podlegać audytowi, czyli wycenie według wartości godziwej, a różnice odpisywane w straty. Jako składniki aktywów, czyli majątku narodowego, mogą być uznane tylko te, które w przyszłości przysporzą korzyści ekonomicznych. Jeśli jakaś wartość nie spełnia tego kryterium, nie może stanowić składnika majątku.
5) uściślenie wymogów audytorskich wobec spółek skarbu państwa, na równi z innymi podmiotami po to, by zapobiec budowaniu ” wydmuszek narodowych”. Dotyczy to również wydatków na finansowanie politycznych przedsięwzięć, niezwiązanych z działalnością gospodarczą tych podmiotów.
6) egzekwowanie wymogów sprawozdawczych firm inwestorskich, funduszy, spółek giełdowych, których majątek w pomad 90% zależy od wyceny wszelkiego rodzaju papierów, często wbrew nazwie,bezwartościowych. Audyt tych podmiotów wymaga szczególnych rygorów wyceny!
7) Żadne wydatkowanie pieniędzy publicznych nie może pozostać bez kontroli, czyli standardowego audytu. Takie prawo w zasadzie jest, ale funkcjonuje wybiórczo.
8) uczestnictwo biegłych w procedurach upadłościowych. Każde sprawozdanie sporządzone na moment upadłości musi być poddane rewizji, by syndyk rozliczył się z majątku, który przejmuje. Nie może się on w procesie upadłości rozpływać. To w upadłościach mamy największy rozjazd między sprawozdawczością a rzeczywistością gospodarczą, sięgający czasem 100%, a procesy upadłości trwają wiele lat, po których rzadko kiedy zostaje cokolwiek do podziału wierzycielom. Dlaczego, nadzorując audyt, PANA tego nie dostrzega?
10) wzmocnienie roli prawa bilansowego w ewidencji gospodarczej oraz sprawozdawczości wszystkich podmiotów, w tym państwa. Dotychczas jest ono rozumiane jako niemal „lex imperfecta”
11) uczestnictwo biegłych w przygotowaniach zmian przepisów prawa gospodarczego i bilansowego na każdym etapie jego tworzenia. Czy najnowsze zmiany były z kimkolwiek konsultowane?
Dla skuteczności kontroli działalności gospodarczej, dostęp do informacji jest niezbędny, wręcz kluczowy, dlatego ograniczanie dostępu do informacji podmiotów zaufania publicznego, świadczy że działania władz zmierzają w kierunku przeciwnym niż deklaracje Aby to stwierdzić, wystarczy dokładnie analizować bieżące nowele prawa.
Przypomnijmy też, że Rząd zamierza znowelizować kodeks spółek handlowych, co ma rzekomo odpowiadać potrzebom polskich przedsiębiorców, ale nikt ich o to nie pytał! Ministerstwo Aktywów Państwowych (MAP) przedstawia zmiany jako największą reformę kodeksu od 20 lat, która w zapisach niestety tak wygląda. Główne cele to wprowadzenie tzw. prawa holdingowego, wdrożenie przepisów o „grupie spółek”, zapewnienie spółce dominującej sprawnego zarządzania grupą oraz rzekome zwiększenie odpowiedzialności rad nadzorczych – jak wskazuje MAP. Ale zmiany te budzą wiele zastrzeżeń o charakterze fundamentalnym – także co do zgodności z konstytucją, zasadami techniki prawodawczej, prawem unijnym, systemowej spójności i zgodności z podstawami prawa handlowego i prawa cywilnego, czyli prawa prywatnego, którego podstawową funkcją jest ochrona praw jednostki. Z decyzją powinna być zawsze związana odpowiedzialność, a tu proponuje się oderwanie tej zależności
Proponowane rozwiązania prowadzą do ograniczenia swobody przedsiębiorczości oraz swobody przepływu kapitału. Stwarzają możliwości drenażu majątku spółek zależnych przez spółki dominujące, które mogą łatwo uniknąć odpowiedzialności cywilnoprawnej. Obniżą próg ochronny dla spółek zależnych, ich wspólników/akcjonariuszy oraz wierzycieli tychże spółek. Już sama wielość zmian powoduje zamieszanie przez brak korelacji z pozostałymi przepisami KSH. Ma to pozornie zwiększyć efektywność rad nadzorczych, ale chodzi tu raczej o uzasadnienie wysokich zarobków członków tych rad. Wiele rozwiązań zakłóca, a wręcz zaburza istniejący system nadzoru korporacyjnego, przerzucając obowiązki nadzorcze na zarząd spółki. Nie są też zgodne z prawem unijnym ponieważ dla spółek z UE niektóre postanowienia będą nie do spełnienia. A największy problem to „przeregulowanie” przepisów i nadmierny formalizm, który w działalności gospodarczej już staje się udręką.
Pomijając fakt, że dotychczasowe przepisy ksh w zasadzie regulują wszystkie sprawy w sposób wystarczający oraz że owe zmiany nie były konsultowane ze środowiskiem biegłych rewidentów, podkreślmy, że po wprowadzeniu nowych przepisów spółki kapitałowe zaczną działać jak urzędy, ludzie nie będą podejmowali inicjatyw, dopóki nie dostaną polecenia z góry. Nowela zakłada, że spółka dominująca będzie mogła żądać od spółki zależnej wykupienia udziałów mniejszościowych. Nowe przepisy ułatwiają pozbywanie się takich udziałowców. Wprowadza się też zwolnienie członków zarządu i rad nadzorczych z odpowiedzialności wobec spółki za daną czynność, jeżeli osoby te działały w sposób lojalny wobec spółki. Ma wzmocnić rolę spółek dominujących poprzez wprowadzenie szeregu uprawnień wobec spółek zależnych
Proponowane zmiany zdaniem MAP mają ułatwić wiele procesów, które zachodzą dzisiaj w praktyce działania grup kapitałowych, za którymi rzekomo nie nadąża prawo. Ale takie regulacje nie uwzględniają rzeczywistej i obowiązującej już praktyki zarządzania grupami spółek, gdzie z założenia członkowie zarządów i rad nadzorczych mają znać prawo. Nowe regulacje takiego założenia nie podtrzymują. Ma powstać wielotorowość w stosowaniu prawa, znaczna część problemów holdingowych będzie rozwiązywana przy pomocy instrumentów nie tylko prawa spółek i prawa cywilnego, ale też prawa administracyjnego i karnego, co może doprowadzić do dodatkowych problemów na niższych poziomach zarządzania grup. Problem przeregulowania i nadmiernego formalizmu, pozwoli szczeblom wyższym na znaczącą dowolność w sprawowaniu nadzoru przez rady nadzorcze spółek dominujących nad realizacją zadań przez spółki zależne. Regulacje prawa holdingowego mają rzekomo zapewnić skuteczny nadzór nad instytucjami finansowymi, co będzie zależało od woli samych zainteresowanych, a to oznacza, że na wyższych szczeblach mogą one być wykorzystywane do ochrony interesów członków zarządów i rad nadzorczych, oraz przypisywania odpowiedzialności niższym szczeblom zarządzania grup spółek. Niezależnie od ostatecznej wersji proponowanych zmian, ich intencje są dość widoczne, choć w zamęcie wielosłowia, nie zawsze łatwe do identyfikacji.
Ireneusz Łazarski
Biegły rewident
Absolwent ekonomii i finansów
Georgetown Univ. Washington DC.
